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党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）中，在部署加强人民当家作主制度建设时，提到强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督。

目前政府预算中，今年“四本账”（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算）合计支出规模超过50万亿元，而这笔支出从政府层级来看，基层市县占支出大头，这使得强化人大监督重担压到基层人大。基层人大如何强化对这笔资金审查监督受到关注。

广东省第十四届人大常委会财经咨询专家林志云告诉第一财经，为了避免一些基层人大对预算审查监督流于形式“走过场”，可以考虑推广参与式预算审查监督，即强化人大代表专业知识，并在部门预算编制时就参与进去进行监督，使人大代表有对财政部门编制预算的参与和审查的知情权、建议权和修改权，这是实现全过程人民民主的重要载体和体现，也能促使政府花好每一分钱。

林志云曾担任广州市天河区人大常委会副主任一职10年多，并此前在天河区财政局、税务局、发改局等多个职能部门担任过领导岗位，比较了解预算编制执行及人大对预算审查监督。而他力推的参与式预算审查监督，也获得全国人大预算工作委员会的肯定。他著有《基层人大创新案例：全过程人民民主推动“参与式预算”》一书。

他告诉第一财经，早前的确存在部分基层人大对政府预算审查监督流于形式，被人们吐槽为“橡皮图章”，这主要是因为政府预算编制的核心还是财政部门和相关部门，人大代表并没有参与进去。随后人大开会时，政府预算草案需要人大去审议，但在短短的三五天会期内，需要人大审议的内容很多，政府预算只是其中之一，因此实际上很难起到真正的审查监督作用，更多的是在对一些字句的修改上。

上图为传统的人大监督财政预算，来自《基层人大创新案例：全过程人民民主推动“参与式预算”》

虽然人大监督内容广泛，但预算监督是其最基本任务，尤其是对没有立法权的基层人大而言。随着近些年中国大力推进国家治理现代化，人大对政府预算决算审查监督等正在不断被强化。

2015年实施的新预算法强化人大监督，比如要求基层人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表听取选民和社会各界的意见。2018年中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，进一步提高人大预算审查监督针对性和有效性，强化监督。而今年党的二十届三中全会更是要求强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督。

林志云表示，正是近些年中央不断要求强化人大对预算审查监督，不少地方都在积极探路，而天河区参与式预算审查监督就是其中之一，而上述新预算法也为参与式预算审查监督提供了法律支撑。

所谓参与式预算，是指公民或者人民代表对公共预算资源的分配必须产生实际的影响作用。在部门编制预算时，人大代表参与其中，参与公共财政分配的议事和决策。

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林志云介绍，在2013年之前，天河区人大审查批准预算基本是在每年初区人大代表会上进行，由于内容多、审议时间短（三至五天），人大代表角色更多只是对财政预算进行形式上监督。为强化人大对预算的监督，2013之后天河区结合自身实际推行参与式预算，即在对人大代表进行预算专业培训后，组织人大代表、专家对选取的6个政府部门开展预审，具体审议部门预算编制的合法性、政策性、规范性、完整性和绩效性，相关部门负责人接受人大代表提问监督。

预审之后，在天河区总预算草案初步形成后，会按程序接受人大初步审查，而人大代表和专家仍会参与其中加强监督。此后在区人大代表会上，人大代表全面审查区总预算草案，并会根据会议安排对部门预算草案进行分组审议。此后在预算执行过程中，天河区还开展人大会后年中跟踪预算执行监督。

林志云表示，天河区参与式预算最显著的特点是其独特的专题审议部门预算机制，在部门编制的预算草案基础上，人大代表参与其中，对草案进行预先审查，将市民意见和建议纳入到预算决策过程中，同时促进政府财政收支情况更加透明和公开。

在预审阶段，天河区人大代表和财经专家参与调研座谈，专题审议整个部门的预算编制和执行情况，提出疑问和建议，对预算草案中存在疑问的地方进行审议。各部门和区财政局在整理和吸纳预审会议上人大代表和财经专家的观点和建议后，对预算草案进行修改和完善。经过初审环节后，预算草案将在大会上接受正式审查。

“比如之前我们有人大代表来自企业，他在参与审查区科信局部门预算中小巨人企业奖励资金时，提出一些并非真正高新技术企业，通过聘请专门公司做资料帮助申报，骗取奖励资金，部分公司后面甚至直接注销跑路。在他的建议之下最终这项奖补资金审查更为严格，并将奖励规模从3.5亿元削减至2亿元。人大代表来自不同专业领域，介入部门预算编制就可以更好地发挥代表监督作用，提高财政资金利用效率。”林志云说。

上图为天河人大开展参与式预算的路径和程序步骤，来自《基层人大创新案例：全过程人民民主推动“参与式预算”》

财经观察家秦朔表示，从天河区的实践可以看出，参与式预算审查监督，不仅可以改善预算管理的信息不对称情况，促进政府预算编制公开、透明、公平，提高资金使用效率，还有助于缓解基层人大预算审查力量薄弱的困难，强化人大监督，同时也有助于优化基层社会治理，推进基层民主。

当然，参与式预算推广也并非易事，一方面需要地方党政主要领导大力支持，另一方面也需地方人大结合当地实际，争取部门支持，逐步推广。

“我们参与式预算第一年推广时，首先找的区公安部门，一开始该部门反应为何首先从公安开始，我解释这是因为它的预算资金规模大。随后发现公安部门自己在预算编制上也面临结构调整难题，而人大可以通过参与式预算协助解决，由此参与式预算首先从公安部门实施。而公安部门负责人是区委常委兼任，公安部门配合人大参与式预算，也使得后续其他部门推广就相对容易。出于人力考虑，每年我们选取6个部门轮流进行参与式预算，但这倒逼其他部门都会强化预算编制，提高资金使用效率。”林志云说。

上海财经大学中国公共财政研究院教授马国贤表示，天河区参与式预算，通过对区人大代表培训、听取相关政府部门汇报等方式，来开展对部门和项目的预算审查。这一做法就有了模式性和广泛的适应性，也有利于解决“这笔钱该给谁”的难题。由于他们还将参与式预算与人大的预算审查程序结合起来，通过参与式预算的前置化，解决了我国在人大预算审查时间短、预算审查不深不透的难题。从这点来说，天河区参与式预算是中国人大预算监督上的制度创新。

天河区参与式预算近些年已经在各地推广。2021年全国人大预算工委以简报形式，全文刊登了天河区人大常委会积极探索开展参与式预算监督工作。2023年全国人大常委会预算工作委员会将天河区人大常委会作为新增的预算工委基层联系点。近些年有不少其他地方人大考察学习了天河区参与式预算等内容，参与式预算已经从天河区向全国各地扩散。

当然天河区参与式预算也在不断探索完善中。

比如林志云认为，未来天河区参与式预算可以适当引入民众直接参与，更好地反映群众真实需求。在参与范围上，可以从目前一般公共预算拓展至政府性基金预算等其他三本账。在参与监督政府部门预算特征上，需要加强政策过程与预算过程的联结，以绩效为导向，使预算能更好地反映政策意图与群众需要。另外在参与式预算开展技术上，可借助预算联网监督信息系统，进一步向公众披露相关信息，接受社会监督。

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陈益刊

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